Общество просило изменить вид разрешенного использования земель, а суд решил иначе

В одном из дел о разрешенном виде землепользования по заявлению общества рассматривался вопрос о переводе земельного участка из одной категории в другую. После отказа администрации изменить запись использования земель общество обратилось в суд. Суды первых инстанций также ему в этом требовании отказали. Однако кассационная инстанция указала на нормы права, которые не учли нижестоящие суды. Она уточнила, что в данном случае решение о переводе земельного участка в другую категорию земель и не требуется (дело № А32-34846/2022). Какие аргументы были приведены?

Общество обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным отказа муниципальной администрации в установлении разрешенного вида сельскохозяйственного использования спорного участка, находящегося в государственной собственности и принадлежащего ему на праве аренды. Оно просило изменить в ЕГРН запись использования – для сельхозпроизводства и эксплуатации зданий и сооружений животноводческой фермы на запись — сельскохозяйственное использование.
Общество утверждало, что администрация неправомерно отказала ему в изменении на аналогичный вид разрешенного использования участка, который по всем параметрам согласуется с Правилами землепользования и застройки, а также удовлетворит интересы всех хозсубъектов, в том числе участвующих в деле лиц. Для эксплуатации зданий и сооружений на участке животноводческого комплекса необходима организация санитарной зоны, исходя из численности поголовья животных. Между тем объекты капитального строительства фактически разрушены, привязка вида использования участка «для эксплуатации животноводческой фермы» к виду разрешенного использования отсутствующих объектов капитального строительства неправомерна.
Суды первых инстанций обществу отказали. Они мотивировали отказ тем, что самостоятельное изменение арендатором вида использования земель градостроительным регламентом не допускается в том случае, когда участок предоставлялся в аренду для определенного вида его использования.
Приняв на себя права и обязанности арендатора, общество согласилось на установленный вид разрешенного использования по (п. 3 ст. 85 ЗК РФ).
Что кассационный суд посчитал в деле важным?

Действующее законодательство

Нормами ЗК РФ закреплен принцип использования земель в соответствии с установленным для них целевым назначением, согласно которому правовой режим земель определяется из их принадлежности к той или иной категории в соответствии с зонированием территорий (пп. 8 п. 1 ст. 1, п. 2 ст. 7 Кодекса). Земли по целевому назначению подразделяются на категории, в том числе категорию земель сельхозназначения (пп. 1 п. 1 ст. 7 Кодекса). В составе таких земель помимо сельскохозяйственных угодий выделяются земли, занятые зданиями, сооружениями для производства, хранения и переработки сельхоз продукции (п. 2 ст. 77 Кодекса). Сельхозугодья, представляющие собой пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли многолетних насаждений, имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране (п. 1 ст. 79 Кодекса).

ГрК определяет градостроительное зонирование в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов. Последние включаются в правила землепользования и застройки и определяют правовой режим земельных участков. Для сельхозугодий в составе земель сельхозназначения градостроительные регламенты не устанавливаются (п. 6 ст. 1, п. 3 ч. 2, ч. 6 ст. 30 Кодекса).

Таким образом, градостроительное зонирование не осуществляется и виды разрешенного использования не устанавливаются для всех земель сельхозназначения, а только для включенных в их состав сельхозугодий. Земельные участки в составе сельхозугодий не могут использоваться для застройки и последующей эксплуатации объектов строительства, а вид их разрешенного использования не может быть изменен. Такое изменение возможно только после перевода таких участков из одной категории в другую в исключительных случаях (ч. 1 ст. 7 ФЗ от 21.12.2004 № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую»).

По смыслу положений ГрК РФ правомерно возведенные до утверждения правил землепользования и застройки объекты капитального строительства, и земельные участки под ними, виды разрешенного использования которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут быть использованы по прежнему фактическому виду использования без ограничения срока. Исключение составляют случаи, когда такое использование опасно для жизни или здоровья человека, окружающей среды, объектов культурного наследия.
КС РФ в своих определениях от 26.03.2020 № 631-О, от 30.06.2020 № 1491-О отметил, что указанные положения обеспечивают стабильность ранее сложившихся земельных и имущественных отношений. Изменения градостроительного регламента должны быть уравновешены необходимыми гарантиями для лиц, которые на законных основаниях приобрели права на участки до принятия и вступления в силу указанных изменений. Эти лица вправе рассчитывать на уважение государством их правового статуса, неразрывно связанного с режимом земельных участков.
В связи с тем, что при подготовке проекта границ спорного участка его местоположение и конфигурация определены неверно, администрация утвердила схему его расположения и вид использования – «для эксплуатации зданий и сооружений животноводческой фермы».

Суды установили, что спорный участок образован до утверждения классификатора видов разрешенного использования и Правил землепользования и застройки сельского поселения района и правильно указали, что законодатель разграничил процедуру изменения использования земельного участка и процедуру установления соответствия вида разрешенного использования федеральному классификатору.

Статья 34 Закона от 23.06.2014 № 171-ФЗ признает действительным разрешенное использование земельного участка, установленное до дня утверждения классификатора, вне зависимости от соответствия ему. По заявлению правообладателя уполномоченный орган обязан принять решение о соответствии между разрешенным использованием земельного участка и видом использования, установленным классификатором. Данное решение является основанием для внесения изменений в сведения ЕГРН.

Исходя из ч. 13 ст. 34 Закона № 171-ФЗ, суд отметил, что приведение вида разрешенного использования участка в соответствие с Классификатором представляет собой выявление и установление участку наиболее близкого аналога его текущего разрешенного использования, которое правообладатель имеет право сохранять неограниченно долго на основании ч. 8 ст. 36 ГрК РФ. Соответствие между видами разрешенного использования земельных участков (ч. 13 ст. 34 Закона № 171-ФЗ) не должно приводить к фактическому изменению вида разрешенного использования земельного участка в обход установленных процедур. При установлении соответствия вида разрешенного использования участка федеральному классификатору этот вид не изменяется.

Публичные власти лишь дополнительно подтверждают юридический факт легальности прежнего вида разрешенного использования, не предусмотренного в федеральном классификаторе, но установленного ранее, до его вступления в силу, прежний вид разрешенного использования не изменяется, но уточняется (при изменении вида разрешенного использования прежний его вид изменяется на иной, который функционально отличается от прежнего вида). То есть, в пределах своих полномочий орган местного самоуправления не устанавливает новый и не изменяет ранее установленный вид использования участка, а приводит его в соответствие с действующим классификатором. Аналогичным образом орган местного самоуправления не изменяет вид разрешенного использования участка в зависимости от его фактического использования.

Суды указали, что правилами землепользования и застройки сельского поселения района для вида разрешенного использования участка «сельскохозяйственное использование» предусмотрена площадь земельного участка 5 тыс. – 100 тыс. кв. м.
Согласно п. 9 Обзора практики дел Президиума ВС РФ от 14.11.2018, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка, вид использования участка не может быть изменен в случае, если градостроительным регламентом, правилами землепользования и застройки установлены предельные размеры и параметры, не позволяющие осуществлять деятельность в соответствии с таким видом разрешенного использования.

Установив, что площадь спорного участка превышает предельные размеры вида разрешенного использования, суд признал отказ администрации правомерным.
Вместе с тем, отказав обществу, суды не сослались на критерии относимости и допустимости доказательства, которые с необходимой степенью достоверности свидетельствовали бы об относимости спорного участка к сельскохозяйственным угодьям (пашням, сенокосам, пастбищам, залежам, землям, занятым многолетними насаждениями). Обстоятельства, исключающие распространение действия градостроительного регламента на спорный участок, в актах не отражены.

Классификатором видов использования земельных участков, утвержденным приказом Росреестра, установлен такой вид, как сельскохозяйственное использование, предполагающий ведение сельского хозяйства и в том числе размещение зданий и сооружений для переработки и хранения сельхозпродукции.
Данные обстоятельства суды не учли, поддержав формальный подход администрации к решению вопроса.

Суды не учли, что по заявлению общества администрации надлежало установить соответствие спорного участка виду использования, установленному классификатором (ч. 13 ст. 34 Закона № 171-ФЗ). Исполнение администрацией указанной обязанности не зависело ни от использованной обществом формы заявления, ни от наличия такого вида разрешенного использования в действующем градостроительном регламенте конкретной территориальной зоны, ни от относимости участка к какой-либо категории земель.

Общество как правообладатель участка, не включающего пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли насаждений, то есть не относящегося к сельхозугодьям, вправе было потребовать от администрации принятия решения о соответствии между существующим использованием участка и видом разрешенного классификатором использования. Для такого решения перевод земельного участка в иную категорию земель не требуется. Поэтому отказ администрации может быть признан не соответствующим приведенным нормативным положениям и нарушающим права и законные интересы общества.

Кроме того, суды не учли, что в силу ч. 8 ст. 36 ГрК РФ земельные участки, виды разрешенного использования, предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с регламентом, за исключением случаев, когда использование таких земельных участков опасно для жизни, здоровья человека, окружающей среды, объектов культурного наследия. Такие доказательства администрация не представила. Именно эти аргументы стали ключевыми в настоящем деле.

В итоге кассационный суд акты нижестоящих судов отменил и направил дело на новое рассмотрение.