10 апреля «ЕРЗ-тренды»: «Инфраструктурные обязательства застройщиков: судебная практика и регулирование»

Введение прозрачных правил всегда лучше, чем их отсутствие

10 апреля состоялась онлайн-дискуссия на тему «Инфраструктурные обязательства застройщиков: судебная практика и регулирование». В мероприятии приняли участие ведущие эксперты Фонда «Институт экономики города» и топ-менеджеры крупных застройщиков. Они обсудили особенности судебной практики в сфере инфраструктурных обязательств и перспективы развития законодательства в этой области.

Открывая заседание, руководитель ЕРЗ.РФ Кирилл Холопик подчеркнул необходимость уделения внимания структурным обязательствам в части развития социальной инфраструктуры. Основой для дискуссии на мероприятии стали результаты исследования Фонда «Института экономики города» «ИЭГ», в котором систематизирована последняя судебная практика по вопросам обеспечения территорий социальной, коммунальной и транспортной инфраструктурой.

Кирилл Холопик, в частности отметил тенденцию, при которой даже при существовании бюджета исполнительные органы власти не могут гарантированно и качественно обеспечить территории социальной инфраструктурой, построить школы и детские сады. Для них единственный выход в этой ситуации — переложить такое строительство на плечи застройщиков, вменить им это в обязанность. К этому стремится, по его словам, и регулятор. В нормативных изменениях о КРТ предусматриваются договорные отношения, которые не обошли своим вниманием вопросы строительства объектов социальной инфраструктуры. Это стало существенным условием договора о КРТ.

Судебная практика развивается далее, и уже видно, что по ранее заключенным договорам у застройщиков возникают сложности, когда они при покупке земли, определяя ее цену, не закладывают для себя затраты на строительство объектов социальной инфраструктуры, отметил К. Холопик.

Остается открытым вопрос о том, какие последствия в этом случае могут для них быть. В этой связи деловому сообществу необходимо выйти с инициативой о том, чтобы тренды об обязании застройщиков на строительство социальной инфраструктуры не распространялись на ранее возникшие отношения. Прежде всего, для того, чтобы не облагать застройщика дополнительными обязательствами, которые он не предусматривал в сценарии своего инвестиционного проекта.

Вице-президент, директор  направления «Рынок недвижимости» Фонда «Институт экономики города» Татьяна Полиди подтвердила, что самый актуальный вопрос повестки сегодня — это практика формирования обязательств застройщика во взаимоотношениях с органами власти, причем не только в рамках КРТ, но и других градостроительных проектов. Татьяна отметила, что ранее ИЭГ опубликовал еще два исследования: анализ международного опыта и управления разных стран по регулированию инфраструктурных обязательств застройщиков при реализации градостроительных проектов, а также анализ регулирования инфраструктурного развития регионов. В этом году исследование ИЭГ посвящено изучению судебной практики в части инфраструктурных обязательств застройщиков.

«И сейчас необходимо отметить, что развитие регуляторных и судебных процессов на региональном уровне – это, в первую очередь, ответ на пробелы федерального законодательства в градостроительной сфере», — уточнила Т. Полиди. При этом спикер отметила, что при внесении на федеральном уровне определенных механизмов регулирования, которые еще необходимо обсуждать и конкретизировать, произойдет резкое сокращение судебных споров, и предложила вынести этот вопрос на отдельное обсуждение.

По мнению Т. Полиди, ряд инициатив поддерживают многие девелоперы, а введение прозрачных правил — всегда лучше, чем их отсутствие. Платная определенность — всегда лучше для бизнеса, чем бесплатная неопределенность. Введение правил распределения всех обременений позволит составлять более эффективные бизнес-планы, более эффективно получать проектное финансирование у банков, а самое главное, существенно расширит градостроительный потенциал для самих проектов.

Последние несколько лет свидетельствуют о том, что Генпрокуратура отзывает разрешения на строительство, отменяет их.  По словам Т. Полиди, застройщики остаются не перед выбором — «строить по обязательствам или строить без обязательств», а перед выбором в целом,  — «строить или не строить».

«Поэтому регулирование отношений по перераспределению инфраструктурных обязательств между бизнесом и властью находится, прежде всего, в интересах бизнеса, как правильно встраивать эти взаимоотношения в свое планирование и стратегии», — отметила Т. Полиди.

Ведущий юрисконсульт направления «Рынок недвижимости Фонда «ИЭГ» Александр Сидоркин, представляя исследование ««Инфраструктурные обязательства застройщиков: судебная практика и регулирование», в выступлении выделил два смысловых блока: первый — о проверке органами публичной власти исполнения инфраструктурных обязанностей с опорой на действующую нормативную базу; второй — о возложении на застройщиков инфраструктурных обязанностей непосредственно для заключения с ними специальных договоров и соглашений.

Александр Сидоркин, как и другие докладчики, отметил отсутствие единого правового регулирования инфраструктурных обязательств застройщика на федеральном уровне. При этом в отношении нормативных подходов инфраструктурных обязательств он подчеркнул ряд проблемных моментов:

•  Единственный наиболее близкий по смыслу институт – КРТ.

Нюансы: механизм применим не к любым территориям и объектам, не является общеобязательным.

• Похожий финансовый институт – плата за изменение ВРИ.

Нюансы: применим только в Москве и Московской области. Компенсационный (позиция КС РФ), но не полноценный инфраструктурный платеж.

•  НГП обязательны при разработке градостроительной, а не проектной документации.

Нюансы: механизм прямого применения НГП к застройщику не предусмотрен. Только опосредованно – через ППТ, ПЗЗ.

• Разработка ППТ не является общеобязательной.

Нюансы: разработка ППТ обязательна только в случаях, прямо указанных в ч. 3 ст. 41 ГрК РФ.

• Не определено, должен ли ППТ обеспечивать нормативы обеспеченности инфраструктурой.

Нюансы: в п. 2 ч. 3 ст. 42 ГрК РФ указано на сохранение фактической обеспеченности, а в п. 7 ч. 4 той же статьи – на соответствие нормативам.

• Обеспечение инфраструктурой не заложено в состав проектной документации.

Нюансы: нет обязанности застройщика включать соответствующий раздел в проектную документацию ОКС.

В качестве заключения Александр Сидоркин обозначил ключевые вызовы и риски:

— муниципальные образования сегодня вынуждены формировать свои практики стимулирования застройщиков к созданию инфраструктуры (путем отказа в выдаче РнС со ссылкой на ПЗЗ, ППТ, НГП, что побуждает к возникновению новых судебных споров);

—  при разрешении указанных споров судам приходится давать правовую квалификацию как самим решениям об отказе в выдаче РнС, так и соответствующей градостроительной документации, в том числе определять соотношение ППТ и НГП;

— в ряде муниципальных образований формируется практика отмены (приостановления действия) РнС по причине необеспеченности инфраструктурой. Единого подхода к таким случаям нет, что влечет риски для развития городов;

— суды признают возможность заключения между застройщиками и публично-правовыми образованиями «инфраструктурных» договоров на добровольной основе, допускают принуждение застройщиков к их исполнению;

— непоследовательность и противоречивость позиций судов свидетельствует о необходимости конкретизации на федеральном уровне требований к созданию инфраструктуры и участию в этом процессе застройщиков.

Очевидный вывод исследования, по словам А. Сидоркина, состоит в необходимости единого правового регулирования рассматриваемой сферы на федеральном уровне. Суды качественно прорабатывают правовые позиции с разных сторон в спорах по обеспеченности социальной инфраструктурой, но тем не менее, единый подход здесь не выработан и не может быть выработан. Региональная практика также наполнена особенностями, и она неодинакова. Это ведет к увеличению строительных конфликтов, неразрешенности проблем, сохранению разрыва в обеспеченности социальными инфраструктурами и объемом жилья. Поэтому без эффективного правового регулирования на уровне Градостроительного кодекса здесь обойтись невозможно, отметил А. Сидоркин.

От жителей городу: запрос на объекты социальной, транспортной и иной инфраструктуры

Ведущий специалист управления градостроительства и разрешительной документации ГК ТОЧНО Виктория Оникиенко сослалась на известный факт о том, что одним из основных условий планирования территорий является требование определения запроса жителей на объекты социальной, транспортной и коммунальной инфраструктуры. С марта 2025 г. это требование стало обязательным в силу изменений, внесенных в ГрК РФ. При этом конкретики исполнения такого требования нет. Соответственно, главенствует парадигма, если застройщик развивает территорию, значит он и обеспечивает.

Тогда, по мнению докладчика, возникает второй вопрос, в каком объеме и какие инфраструктурные объекты должны обеспечиваться. Необходимости финансово-экономического обоснования проекта при заключении договора и защите концепции нет. Органы местного самоуправления не понимают, насколько экономически целесообразны те требования по обеспеченности, которые они выставляют. Возможна ли реализация таких проектов?

Крупный застройщик указанные проекты, скорее всего, будет реализовывать, тем самым повышая себестоимость продукта, и в итоге, увеличивая конечную стоимость жилья. Отсюда следует вопрос, допустимо ли для жителей приобретение объектов с наценкой при реализации жилья с инфраструктурными проектами. Перед более мелкими застройщиками возникает проблема, смогут ли они реализовать этот проект или нет.  И, скорее всего, они откажутся в силу его экономической нецелесообразности.

Соответственно, требуется регуляторное решение о возможности применения механизма софинансирования проекта, например, в процентных соотношениях.

Одна из тенденций: поддержка органов исполнительной власти

Старший партнер Slp—legal Роман Ляпунов отметил сложившуюся практику судов поддерживать сторону органов исполнительной власти, и при этом считать, что, тем не менее, объекты социальной инфраструктуры должны быть возведены.

Также Роман привел один из примеров, в котором при строительстве домов ИЖС в г. Сочи далее в нарушение изначально выданной документации их признали МКД. И прокуратура, обратившись с иском в суд, довзыскала средства в виде так называемого инфраструктурного платежа. В продолжение докладчик заметил, что органы прокуратуры нередко принимают превентивные меры, предлагая уполномоченным органам не выдавать разрешения на строительство, не обеспечивая территорию объектами социальной инфраструктуры.

Предложение: необходимо также признать рациональной идею в части регулирования вопроса об экономическом обосновании при разработке проектов. В этом отношении интересен опыт Швейцарии, добавил Р. Ляпунов, когда инфраструктурный платеж рассчитывают от увеличения рыночной стоимости земельного участка после изменения ВРИ. При этом рыночные показатели для каждого региона могут различаться. А на федеральном уровне предоставить регионам самим выбирать процент от изменения этой рыночной стоимости, который должен взиматься. И также рассмотреть нормы о софинансировании проектов. Например, то, что не покрывается инфраструктурным платежом, местные власти должны софинансировать.